Еврокомиссия в среду, 22 апреля, может направить «Газпрому» официальное уведомление о претензиях (Statement of objections) по делу о злоупотреблении доминирующим положением на газовых рынках Восточной Европы, сообщили в понедельник Bloomberg, WSJ и другие деловые СМИ со ссылкой на неназванных европейских чиновников. Фактически это будет означать, что «Газпром» после двух с половиной лет расследования перейдет из «подозреваемого» в статус «обвиняемого», дальше возможны миллиардные штрафы.
Дело Еврокомиссии против «Газпрома» может стать центральным антимонопольным кейсом этого десятилетия в Европе, подобно тому, как дело против Microsoft стало определяющим для предыдущего десятилетия, считает профессор лондонской школы права City Law School Алан Райли. Для Европы, на четверть зависимой от российского газа, это следующий шаг в масштабной программе либерализации и объединения национальных газовых рынков — вслед за тремя Энергетическими пакетами (1998, 2003, 2009) и проектом Энергетического союза, запущенным в феврале 2015-го.
История вопроса
Антимонопольное расследование Еврокомиссии против «Газпрома» было объявлено в сентябре 2012 года. Этому предшествовал, по выражению Financial Times, «крупнейший в истории Европы антимонопольный рейд»: 27 сентября 2011 года следователи Еврокомиссии провели внезапные синхронные инспекции с выемкой документов в офисах дочерних компаний и контрагентов «Газпрома» в 10 странах — от Болгарии до Эстонии.
«Слава Богу никого не арестовали…»
«Надеюсь, что в Европе за контракты с «Газпромом» пока еще никого не арестовали, в тюрьму не посадили? » — спрашивал Владимир Путин у руководителя «Газпрома» Алексея Миллера через несколько дней после обысков Еврокомиссии. «Нет, Владимир Владимирович, пока еще никого не арестовали», — ответил Миллер. «Слава тебе, господи», — сказал Путин.
Через год, уже после начала европейского расследования в отношении «Газпрома», Путин подпишет указ, запрещающий стратегическим предприятиям предоставлять какую-либо информацию или изменять условия контрактов «в случае предъявления к ним требований со стороны органов иностранных государств, международных организаций, […], включая органы регулирования и (или) контроля» без предварительного согласия российского правительства.
В сентябре 2012 года Путин выдвигал версию, что расследование против «Газпрома» связано «с прежде всего тяжелой экономической ситуацией в еврозоне». «Ведь речь идет прежде всего о странах Восточной Европы, а в чем проблема? А проблема в том, что все эти страны в свое время были приняты в Евросоюз, и Евросоюз взял на себя обязательства по субсидированию их экономик. Теперь, видимо, кто-то в Еврокомиссии решил, что мы должны взять на себя часть нагрузки по этому субсидированию. То есть объединенная Европа хочет сохранить политическое влияние, и чтобы мы за это еще и немножко заплатили. Но это неконструктивный подход», — заявлял российский президент.
В сентябре 2012 года Еврокомиссия выделила три области, в которых «Газпром» может нарушать общеевропейские правила конкуренции. Во-первых, концерн, «возможно, разделяет газовые рынки, препятствуя свободному перемещению газа между странами». Во-вторых, есть подозрение, что «Газпром» препятствует диверсификации поставок газа в Центральную и Восточную Европу. Наконец, в-третьих, компания, «возможно, налагает несправедливые цены на своих клиентов через привязывание контрактных цен к ценам на нефть».
Как показали последующие дискуссии вокруг дела «Газпрома», суть претензий Еврокомиссии, во-первых, сводится к тому, что контракты «Газпрома» запрещают европейским импортерам газа перепродавать его третьей стороне (условие destination clause). Между тем в последние годы импортеры зачастую не выбирали минимальные контрактные объемы (из-за снижения общего спроса на газ в условиях медленного роста европейской экономики) и вынуждены были либо платить неустойку по принципу take-or-pay, либо запасать лишний газ в подземных хранилищах. Вместо этого газовым оператором было бы выгодно перепродавать «лишний» газ на соседние рынки, где этот газ нужнее, но без согласия «Газпрома» это делать было нельзя.
Во-вторых, Еврокомиссия подозревает, что «Газпром» использует дифференцированные ценовые условия для разных стран как инструмент принуждения европейских правительств к принятию выгодных для «Газпрома» и/или российского государства экономических и политических решений. Например, страны, которые соглашались сотрудничать с «Газпромом» по проекту газопровода «Южный поток» [в декабре 2014 года Россия отказалась от проекта], получали выгодные скидки на газ, отмечает The Wall Street Journal. В феврале 2015 года Россия объявила об уступках в вопросе нового газового соглашения для Венгрии — страны, которая является одним из «союзников» России посреди «недружественной» Европы.
Ключевым пунктом в расследовании Еврокомиссии является привязка формульных цен на газ в долгосрочных контрактах «Газпрома» к ценам на нефть/нефтепродукты — фундаментальный принцип газового ценообразования, действующий с 1970-х годов. В 2011–2013 годах цена международного нефтяного эталона Brent в среднем превышала $100/барр., и эта цена транслировалась в высокие цены на газ для европейских клиентов «Газпрома», многие из них несли убытки. Параллельно усиливалась роль спотовых площадок, на которых цена газа формируется на рыночных принципах — она, как правило, ниже, чем у «Газпрома», но спотовые рынки еще недостаточно ликвидны.
Интересно, что падение цен на нефть, которое произошло во второй половине 2014 года, теперь должно постепенно вылиться в снижение цен на газ для европейских импортеров. Контрактные цены, привязанные к стоимости нефтепродуктов (индексация происходит с временным лагом в шесть-девять месяцев), должны упасть начиная со второго квартала 2015 года, оценивала Еврокомиссия в последнем квартальном отчете Quarterly Report on European Gas Markets.
Во вторник состоялся телемост зампредседателя правления «Газпрома» Александра Медведева с представителями Еврокомиссии, сообщил РБК источник в «Газпроме». «Изначально все это расследование больше похоже на политическую акцию. Им надо было доказать, что для одних цена высокая, а для других низкая; что мы кому-то давали скидки, кому-то не давали», — сказал источник. «Однако мы коммерческая компания, и это наша добрая воля. Под формулой цены потребители все подписались добровольно, все платили столько, сколько должны были платить», — добавляет он.
Инициатива Литвы
Одним из инициаторов европейского дела «Газпрома» была Литва, которая в январе 2011 года направила в Еврокомиссию жалобу, попросив расследовать возможные злоупотребления концерна на литовском рынке. Литва, на 100% зависевшая от российского газа, была единственной страной ЕС, подавшей такую жалобу официально. Тогдашний министр энергетики Литвы Арвидас Секмокас утверждал, что его страна платит самую высокую цену за российский газ в Европе (на 10–20% выше, чем остальные).
Расследование Еврокомиссии, как сообщалось в 2012 году, относилось к деятельности «Газпрома» в восьми странах — Литве, Латвии, Эстонии, Польше, Чехии, Словакии, Венгрии и Болгарии.
Примечательно, что теперь — после запуска в январе 2015 года СПГ-терминала в Клайпеде — первоначальная инициатива Литвы во многом утратила актуальность. В феврале 2015 года министр энергетики Рокас Масюлис дал понять, что Литва может позволить себе не перезаключать долгосрочный контракт с «Газпромом», истекающий в конце года, поскольку страна теперь получает СПГ из Норвегии, а остаточные нужды на 2016 год может удовлетворить за счет импорта из Латвии или Эстонии или выбрать у «Газпрома» по take-or-pay.
Украинский фактор
Основная часть расследования Еврокомиссии была проведена еще при Хоакине Альмунии, курировавшем антимонопольные вопросы в 2010–2014 годах. По данным источников FT в Евросоюзе, обвинения против «Газпрома» были по сути готовы уже в конце 2013 года, но были отложены в надежде договориться с концерном, а затем разразился конфликт на Украине.
Еврокомиссар, очевидно, рассчитывал договориться в «досудебном» порядке. В конце 2013 года «Газпром» открывал свое представительство в Брюсселе, и приехавшие ради этого события глава «Газпром экспорта» Александр Медведев и замминистра энергетики Анатолий Яновский встретились с Альмунией, чтобы обсудить антимонопольное расследование. Медведев, как писала тогда The New York Times, заявил, что договориться с Еврокомиссией возможно за «относительно короткое время — три-четыре месяца», и рассчитывал «уложиться» еще до начала Олимпиады в Сочи.
В декабре 2013 года «Газпром» направил в Брюссель предварительные предложения по урегулированию спора (они не разглашались, и утечек в СМИ не было). В феврале 2014 года Альмуния заявил, что Еврокомиссия получила от «Газпрома» «хорошие комментарии по двум из трех областей претензий», но по ключевому вопросу — ценообразование в газовых контрактах — «еще не получила того, что нужно». Больше ни о каких предложениях «Газпрома» не сообщалось.
Дело «Газпрома» подвисло с эскалацией украинского кризиса. Эксперты заговорили о том, что ЕС боится обострять газовый вопрос на фоне политического конфликта. В конце июля 2014 года Евросоюз ввел первые секторальные санкции в отношении России, в том числе против энергетического комплекса, но ограничения обошли стороной поставки газа. Предъявление «Газпрому» обвинений было неуместно на пике украинского конфликта и в преддверии зимних холодов.
Новый еврокомиссар по вопросам конкуренции — датчанка Магрете Вестагер, которая сменила Альмунию в ноябре прошлого года, — сразу заявила, что ей понадобится время на изучение дела «Газпрома». Но затягивать его дальше она явно была не настроена. На прошлой неделе Вестагер предъявила формальные обвинения транснациональному гиганту Google и намекнула, что на очереди — «Газпром». Она утверждает, что не опасается политических последствий, потому что дело «Газпрома», по ее мнению, не имеет политической подоплеки. Возможные антимонопольные обвинения в адрес «Газпрома» — ни в коем случае не ответ на действия России на Украине, сказала Вестагер в понедельник на Bloomberg TV.
Что грозит «Газпрому»
Если Еврокомиссия на этой неделе действительно уведомит «Газпром» об официальных претензиях, это не означает, что российская корпорация пойдет прямым путем к уплате многомиллиардного штрафа. Для начала, в течение 10 недель (то есть к июлю) компания должна будет подать официальный ответ на обвинения. Еврокомиссия не вправе принимать решений, не выслушав все стороны спора. В дальнейшем наступает «развилка»: либо расследование продолжается дальше, либо компания соглашается на принятие обязательств по устранению антиконкурентных практик (commitment decision).
Еще в прошлом году эксперт аналитического центра Bruegel Марио Маринелло отмечал, что с 2004 года в 18 случаях из 24 (то есть 75%) для компаний, проходящих по статье 102 Договора о функционировании ЕС (как и «Газпром»), расследование завершалось именно таким урегулированием — до штрафа не доходило.
Как прописано в антимонопольном законодательстве ЕС, «решение по обязательствам» означает, что Еврокомиссия отказывается от любых дальнейших действий по этому делу. Расследование может быть возобновлено лишь в трех случаях: если компания нарушает взятые обязательства, если изменяются факты, на которых было основано решение, наконец, если эти факты были неполными или неверными. Здесь возможна вторая «развилка»: либо дело после повторного следствия будет окончательно закрыто, либо речь уже пойдет о назначении штрафа.
По законам ЕС, если речь идет о правонарушении головной компании, штраф составит до 10% ее годового оборота. Если правила нарушила дочерняя организация — то не более 10% оборота «каждой из дочерних фирм на каждом из затронутых нарушением рынков». Поэтому эксперты в своих оценках пени для «Газпрома» исходят из того, в каких странах Восточной Европы Еврокомиссия признает действия «Газпрома» незаконными.
Аналитики Sberbank CIB предполагают, что сумма штрафов будет привязана к годовой выручке в восьми странах ЕС, по которым идет расследование, и может превысить $1 млрд «или даже приблизиться к $2 млрд». Эксперты «ВТБ Капитала» считают, что речь идет о деятельности «Газпрома» в Центральной и Восточной Европе за 2009–2011 годы (подразумевая, что термин «затронутый нарушением рынок» имеет не только пространственное, но и временное измерение). Окончательную сумму штрафа они прогнозируют на уровне $3,8 млрд.
В любом случае, по закону у «Газпрома» будет максимум пять лет между финальным решением Еврокомиссии о назначении штрафа и необходимостью это решение выполнить (то есть уплатить штраф). За этот срок российская компания может подать апелляцию на решение в Европейский суд правосудия. Как высшая судебная инстанция ЕС, он может отказать Брюсселю в требовании уплаты штрафа.
«Газпром», скорее всего, не оштрафуют. Скорее всего, ему дадут время на исправление недостатков своей работы с точки зрения ЕС», — полагает директор East European Gas Analysis Михаил Корчемкин. «Скорее всего, монополия снова пойдет на компромисс», — утверждает он, напоминая, что в рамках антимонопольных расследований ЕС по газовым вопросам за всю историю таких процедур компании были оштрафованы лишь один раз — Ruhrgas и GDF за картельный сговор на рынке, в 2009 году, на €550 млн каждая.
Евросоюз против «Газпрома»
4 сентября 2012 года
Еврокомиссия начала антимонопольное расследование в отношении «Газпрома», решив проверить как минимум три возможных случая. Во-первых, «Газпром», предположительно, разделил рынки газа, затруднив свободные поставки в страны — члены ЕС. Во-вторых, компания, возможно, препятствовала диверсификации поставок газа. В-третьих, «Газпром» мог установить несправедливые цены для своих клиентов, увязав их с ценами на нефть.
3 июня 2014 года
Еврокомиссия выступила с призывом к Болгарии приостановить работы по строительству «Южного потока» на территории государства, из‑за того что «Газпром» не придерживается норм законодательства ЕС. Геннадий Тимченко, которому принадлежит подрядчик по строительству газопровода «Стройтрансгаз», подпал под персональные санкции — США внесли бизнесмена в черный список как представителя ближайшего окружения Путина.
8 июня
Премьер-министр Болгарии Пламен Орешарски распорядился приостановить работы по «Южному потоку». После этого еврокомиссар Гюнтер Эттингер еще раз подчеркнул необходимость остановки проекта до того момента, «пока не будет обеспечено его соответствие нормам ЕС».
Июль
Еврокомиссия снова перенесла принятие решения о полноправном использовании «Газпромом» газопровода OPAL (проект 2009 года). ЕК настаивает, что при его использовании должны применяться нормы Третьего энергопакета. «Газпром» считает, что задержки с решением имеют политические причины. Российская компания может использовать мощности газопровода только на 50%, а остальные мощности должны предоставляться третьим поставщикам.
Начало сентября
Генпрокуратура Швейцарии заявила о намерении выдвинуть обвинения в коррупции топ-менеджерам «Газпрома». Их подозревают в получении взяток при строительстве газопровода Ямал — Европа. Судебный процесс над ними начнется весной 2015 года. По данным «Ведомостей», фигурантами следствия являются экс-член правления Богдан Будзуляк, замначальника департамента по транспортировке, подземному хранению и использованию газа Александр Шайхутдинов, а также бывшие топ-менеджеры «АББ Россия» Михаил Чеснаков и Владимир Ушаков.
1 декабря
Россия отказалась от проекта «Южный поток». Официальными причинами послужили отсутствие разрешения Болгарии на строительство сухопутного участка газопровода и неконструктивная позиция Евросоюза по проекту в целом. Впрочем, Россия и Турция договорились, что газопровод пойдет через турецкую территорию. Строить новый газопровод компания планирует «без оглядки» на ЕС: «Построим и будем ждать [пока европейцы проведут газопроводы к хабу на турецко-греческой границе]», — говорил Алексей Миллер РБК в середине апреля.
Конец февраля 2015 года
Еврокомиссия представила план по созданию Энергетического союза, который должен объединить энергосистемы всех стран ЕС и существенно расширить полномочия самой Еврокомиссии при заключении сделок с третьими странами. Идея Энергетического союза появилась и развивалась на фоне украинского кризиса и направлена в первую очередь на снижение зависимости европейских потребителей от своего главного поставщика газа — «Газпрома». Одна из главных целей ЕК — изменить порядок заключения контрактов с поставщиками.
Апрель
8 апреля премьер-министр Греции Алексис Ципрас пообещал изучить возможность участия в строительстве «Турецкого потока». 21 апреля с греческим премьером встретился уже глава «Газпрома» Алексей Миллер. Ципрас оценил строительство участка газопровода по территории Греции в €2 млрд. В свою очередь, «Газпром» предварительно гарантировал транспортировку через него до 47 млрд куб. м газа в год. Планируется, что эксплуатация газопровода начнется в 2019 году.
